Comment est organisée la fonction immobilière de l'Etat ?

Lorsqu'on débute dans l'immobilier de l'État, on est rapidement frappé par la complexité de son organisation. Cette difficulté s'intensifie pour ceux qui viennent du secteur privé ou d'autres univers publics : l'absence de documentation consolidée rend la compréhension quasi impossible. À ce jour, il n'existe ni recensement exhaustif des effectifs, ni bilan consolidé de la masse salariale associée.
 

Des chiffres circulent pourtant. Selon le dernier rapport d'activité de la DIE (Direction de l'Immobilier de l'État), entre 12 000 et 13 000 agents travailleraient dans ce secteur. Le dernier rapport de la Cour des comptes en mentionne 13 500. Cependant, ces chiffres restent des approximations, faute de véritable inventaire.

On entend beaucoup parler de la DIE, de l'AGILE (Agence de Gestion de l'Immobilier de l'État). On entend aussi souvent parler de certaines structures de maîtrise d'ouvrage, comme le SID (Service d'Infrastructure de la Défense) ou l'APIJ (Agence Publique pour l'Immobilier de la Justice).
Mais en réalité, ces structures ne représentent qu'une petite partie d'un écosystème bien plus vaste : plus de 1 000 structures différentes interviennent sur l'immobilier de l'État, un chiffre qui révèle à lui seul la dispersion des effectifs et des responsabilités.
 

Depuis quinze ans, les rapports de la Cour des comptes, de l'IGF, du Sénat et de l'Assemblée nationale pointent les mêmes conclusions : cette organisation manque de cohérence et gagnerait à être simplifiée.
En l'absence d'un état des lieux exhaustif, cet article propose un aperçu de la fonction immobilière d'État et de ses acteurs. Il entend aussi expliquer pourquoi la création d'une foncière publique, longtemps attendue et désormais en cours de concrétisation, constitue un premier pas en avant indispensable, mais qui ne résoudra pas tout.

La fonction immobilière de l’État se structure autour de trois grands réseaux d’acteurs :

Chacun de ces réseaux administre environ un tiers du parc en surface bâtie.

Bien que les articulations entre ces réseaux soient prévues par les textes, leur mise en œuvre reste encore à structurer concrètement dans la pratique.

La DIE, pour sa part, incarne le rôle de l’État propriétaire. Elle définit la politique immobilière de l’État, fixe un cap et des orientations que chaque acteur doit respecter, sans toutefois assurer la gestion directe des biens immobiliers, ni conduire elle-même des projets immobiliers. Elle n’élabore pas non plus de stratégie immobilière.

Son rôle est avant tout d’impulser, de cadrer et de coordonner, en diffusant des outils, des méthodes et des référentiels communs. Elle intervient en appui sur les dossiers complexes et évalue les stratégies et projets portés par les entités gestionnaires. Dans ce paysage particulièrement éclaté, la DIE joue ainsi un rôle de « chef d’orchestre ».

Les services immobiliers des administrations centrales des ministères réalisent trois missions principales :

Deux ministères, les Armées et la Justice, disposent d’un fonctionnement propre, distinct de celui précédemment présenté.

Ces deux ministères gèrent bien plus que les seuls biens occupés par leurs administrations centrales. Ils administrent tous les biens occupés par leurs services sur l’ensemble du territoire. Pour le ministère des Armées, cela inclut notamment les bases de défense. Pour le ministère de la Justice, cela couvre les cours d’appel, les palais de justice, les tribunaux, les prisons, et d’autres infrastructures, le tout en autonomie par rapport aux préfets de région et de département.

Ci-dessous, vous trouverez une liste détaillée des structures recensées par ministère, accompagnée de liens vers leurs sites internet pour une présentation complète de leurs missions. Nous nous excusons par avance si les dénominations des ministères ne sont pas parfaitement à jour. Les changements fréquents de nomenclature font partie du quotidien des agents publics, même si les grands blocs thématiques restent généralement stables.

Au total, plus de 30 structures ont été recensées, présentant des dimensions très variées. On trouve d’un côté des mastodontes comme le SID, qui gère quasiment tout l’immobilier des armées, et de l’autre des entités plus modestes, comme un simple bureau immobilier rattaché à la direction générale des douanes. La plupart de ces structures sont rattachées aux secrétariats généraux des ministères. Cependant, il existe des exceptions, notamment des structures spécialisées en maîtrise d’ouvrage qui ont été érigées en agences, ou des directions générales qui conservent un rôle fort en interne et assurent directement la gestion des biens de leur périmètre.

Les organisations varient également selon les ministères. Certains optent pour un modèle centralisé, tandis que d’autres privilégient une approche décentralisée, avec des directions qui conservent des positions fortes. Le ministère de la Justice est un exemple marquant de cette dernière organisation. Par ailleurs, on observe des dynamiques différentes en fonction des ministères : certains ont créé de véritables directions en charge de l’immobilier, tandis que d’autres ont déclassé leurs directions immobilières au rang de simples services ou missions.

Certains ministères disposent également, en complément de leurs services centraux, d’antennes immobilières, souvent interrégionales. Parmi elles, on trouve les antennes immobilières des Finances, les SGAMI ou encore les départements immobiliers au sein des délégations interrégionales du ministère de la Justice. Ces antennes interviennent sur des biens de l’administration centrale implantés dans les territoires, qui restent hors du périmètre de gestion des préfets et sous la responsabilité des administrations centrales.

Le SGAMI intervient également sur des bâtiments relevant du périmètre préfectoral, comme les commissariats. Les antennes immobilières des Finances, quant à elles, ont fait l’objet dès 2010 d’une réflexion dans le cadre de l’interministérialisation de l’immobilier de l’État. Désormais, elles participent de plus en plus à des projets interministériels, comme des projets de cités administratives.

Les préfets de région sont responsables de l’immobilier de l’État à l’échelon régional. Ils définissent la stratégie immobilière de l’État sur leur périmètre de responsabilité, qui correspond au patrimoine immobilier occupé par les services déconcentrés de l’État (hors ministère de la justice comme vu plus haut. Cela inclut les biens occupés par les entités suivantes :

Au sein de ce périmètre, un sous-périmètre bien connu des services de l’État porte le nom de périmètre ATE (Administration territoriale de l’État). Ce périmètre inclut :

Pour piloter cet immobilier déconcentré, les préfets de région s’appuient, au niveau régional, sur :

Au niveau local, les préfets de région s’appuient sur les préfets de département, qui sont les véritables responsables de l’immobilier de l’État au niveau départemental. Étant au plus près du terrain, ces préfets mènent le dialogue quotidien avec les directions déconcentrées de l’État.

Ces préfets de département s’appuient sur leurs SGC (Secrétariats Généraux Communs), récemment créés. Les SGC ont pour mission principale de gérer les fonctions supports (dont la gestion immobilière) des services du périmètre ATE, décrit plus haut.

Cependant, au regard des responsabilités du préfet, il est également demandé aux SGC d’avoir une vocation interministérielle. Cela implique d’instaurer un dialogue avec l’ensemble des services déconcentrés mentionnés plus haut (DDFIP, DSDEN, DDPN...) ainsi qu’avec les opérateurs locaux tels que l’ONAC (Office National des Anciens Combattants), l’ARS (Agence Régionale de Santé), France Travail, l’OFB (Office Français de la Biodiversité), etc., car des synergies peuvent être mises en place.

Les SGC disposent ainsi de contacts ou référents immobiliers dans les différentes entités. Certaines de ces entités bénéficient également de l’appui de structures de maîtrise d’ouvrage ministérielles, comme le SGAMI (Secrétariat Général pour l’Administration du Ministère de l’Intérieur) ou encore l’antenne immobilière des Finances, que nous vous décrivions plus haut. Par ailleurs, les services déconcentrés de l’Éducation nationale peuvent être soutenus par les services des rectorats, où l’on trouve les IRE (Ingénieurs Régionaux de l’Équipement).

À noter enfin, spécifiquement en Île-de-France parmi les services déconcentrés de l'Etat, la présence de la préfecture de police de Paris, avec sa direction de l’immobilier et de l’environnement (encore une DIE...), une direction composée de plus 750 agents.

Les opérateurs de l’État sont des organismes distincts de l’État, dotés d’un statut juridique public ou privé, et à qui est confiée une mission de service public. Placés sous le contrôle direct de l’État, ils sont majoritairement financés par lui et contribuent à la performance des programmes auxquels ils participent.

Pour consulter la liste exacte des opérateurs, renouvelée chaque année dans le cadre du projet de loi de finances, voici un lien utile : Les opérateurs de l'Etat

Parmi ces opérateurs de l’État, on retrouve des établissements avec des patrimoines immobiliers conséquents, tels que les universités et autres établissements d'enseignement supérieur, France Travail, Météo France, le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ou encore l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM).

Et on retrouve également des opérateurs avec des patrimoines de taille plus modeste, les plus petits se limitant à un site.

Les opérateurs de l’État gèrent de manière indépendante leur immobilier. Chacun définit ainsi sa propre stratégie immobilière et conduit ses projets immobiliers. Bien entendu, leurs stratégies immobilières et leurs projets sont évalués par leur ministère de tutelle et par la DIE. Cependant, la décision finale leur revient, et ils s’appuient pour la plupart, en plus des subventions de l’État, sur leurs budgets propres pour financer leurs projets.

L’organisation de la fonction immobilière au sein de ces entités diffère fortement selon l’intérêt accordé en interne à la question immobilière.

Parmi les opérateurs, les universités et autres établissements d’enseignement supérieur occupent une place centrale, car ils gèrent la plus grande part du patrimoine immobilier des opérateurs de l’État. Ces établissements disposent d’une fonction immobilière bien identifiée, avec, dans la quasi-totalité des cas, une direction dédiée. Cette direction est souvent appuyée par un vice-président (VP) en charge des questions immobilières et par un(e) DGSA (Directeur Général des Services Adjoints) qui assume également ces responsabilités.

Les universités forment un réseau structuré, soutenu par des organisations telles que l’AMUE (Agence de Mutualisation des Universités et Établissements), la CPU (Conférence des Présidents d’Université), l’ARTIES (Association des Responsables Techniques Immobiliers de l’Enseignement Supérieur) ou encore la Caisse des Dépôts. L’immobilier universitaire est un sujet suivi de près, comme en témoignent plusieurs rapports récents :

Créée en 2016 à partir de l’ancien service France Domaine, lui-même créé en 2006, la DIE est une direction de la DGFIP (Direction Générale des Finances Publiques) du ministère des Finances. Elle comptait 123 agents en 2023. Voici le lien vers son rapport d’activité 2023 : Rapport d’activité 2023 de la DIE

La DIE ne gère pas directement les biens immobiliers. Elle n’élabore pas de stratégies immobilières et ne conduit pas de projets immobiliers. Son rôle consiste à définir la politique immobilière de l’État, à fixer un cap et à jouer un rôle d’animation de réseau. Elle soutient les ministères, préfets et opérateurs dans la gestion du patrimoine immobilier en leur fournissant des outils, des méthodes et un appui sur les gros dossiers, en cas de besoin.

La DIE évalue également les stratégies immobilières élaborées par chaque acteur, ainsi que les projets immobiliers, afin de s’assurer qu’ils sont conformes à la politique immobilière de l’État.

Cependant, les ministères et opérateurs conservent leurs budgets propres, qui représentent une large majorité du budget alloué par l’État à la gestion de son immobilier. Ce fonctionnement leur permet de rester décisionnaires sur leurs investissements immobiliers. En effet, bien que la DIE représente l’État propriétaire, elle n’a pas la main sur la totalité des budgets d’investissement, qui sont alloués chaque année pour financer des travaux concernant les biens relevant de l’État propriétaire. Ainsi, les ministères les plus importants, comme les Armées, l’Intérieur ou la Justice, ainsi que la plupart des opérateurs de l'Etat, conservent des budgets propres, leur permettant de maintenir une autonomie décisionnelle sur leurs investissements immobiliers.

Depuis 2021, la DIE exerce également la tutelle de l’Agence de Gestion de l’Immobilier de l’État (AGILE), une société anonyme dont le capital est entièrement détenu par l’État.

Ses activités, essentiellement techniques, incluent l’exploitation et la maintenance des sites multioccupants, l’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) et la maîtrise d’ouvrage déléguée (MOD) pour des opérations de construction ou de rénovation, la réalisation d'audits énergétiques et de plans de sobriété, le déploiement d’installations photovoltaïques.

Depuis quelques années, on entend parler de la future foncière de l'État. Paradoxalement, il s'agit d'une ancienne recommandation formulée il y a déjà quinze ans en interne à l'État. Le tournant s'est opéré lorsqu'on a réussi à convaincre les ministres et leurs cabinets : le sujet a alors commencé à être porté publiquement et est devenu plus visible dans le débat public. Puis on a commencé à poser les bases pour structurer le projet : la création de l'AGILE, la mise en place d'une équipe projet dédiée au sein de la DIE, la réalisation d'un benchmark européen, et l'engagement d'une concertation interministérielle.

Malgré cette dynamique, le projet a mis beaucoup de temps à avancer. L'explication officielle invoquait les délais nécessaires pour passer la loi dans le circuit parlementaire. Mais les vraies raisons des blocages étaient ailleurs. Elles étaient internes à l'administration.

D'abord il y a une raison budgétaire. La plupart des ministères et opérateurs sont occupants gratuits de biens de l'État et louent aussi des biens sur le marché privé, via des prises à bail. Ils disposent de budgets propres pour couvrir l'ensemble de leurs dépenses immobilières, qu'il s'agisse d'investissement ou de fonctionnement, certains plus que d'autres. En changeant complètement le rapport en leur donnant le statut de locataires à 100%, leurs budgets d'investissement disparaissent : ils ne font plus que payer des loyers, et donc ils perdent leur capacité à pouvoir prendre des décisions d'investissement faute de budgets dédiés. Ils ne peuvent donc plus fixer à leur propre rythme les travaux de GER (et encore moins de rénovation complète de locaux) : ils doivent attendre que la foncière les inscrive dans son plan pluriannuel d'investissement. Un frein administratif supplémentaire qui doublerait la perte d'autonomie budgétaire, et qui ne manquerait pas de susciter des frustrations.

Ensuite un sujet de ressources humaines, qui on le sait prend toujours une résonnance plus importante dans le public. Le projet impacte directement les services immobiliers ministériels, centraux et déconcentrés. Il y a des craintes de perte de postes dans ces services, étant donné que la foncière reprendra une partie de leurs missions. Et la possibilité pour les agents fonctionnaires de passage de l'État à la foncière qui est évoquée pour rassurer a une portée limitée, puisque l'un des enjeux assez logiques de la création de la foncière est de mutualiser les ressources et donc de les optimiser.

Par ailleurs, il y a eu un sujet de communication. Le discours martelé sur la mauvaise gestion du patrimoine immobilier de l'État a été maladroit. On peut le penser, mais le dire si haut et fort comme cela a été fait était malvenu. Cette critique a heurté dans l'administration. Et généré forcément des résistances. Or quand on pratique l'administration de l'intérieur, on sait aussi une chose importante : l'administration est plus forte que le gouvernement.

Aujourd'hui, après des années d'attente, la foncière va enfin voir le jour. Mais cela ne garantit rien quant au succès de sa mise en œuvre. Il faudra être sensiblement plus malin dans la communication pour faire adhérer l'ensemble des acteurs. Des réformes, l'État en voit tous les jours, ce ne serait pas la première que l'on pourrait remettre en question quelques années plus tard.

Enfin, il est important de rappeler que la foncière de l'État ne résoudra pas tous les problèmes.

D'abord, la perspective qu'elle demeure sous tutelle de Bercy, même constituée en établissement public industriel et commercial, ne suscite guère d'enthousiasme.

Ensuite, il importe de clarifier ce que la foncière sera réellement, car nombreuses sont les approximations dans l'actualité. On entend souvent dire qu'elle gérera les plus de 90 millions de mètres carrés de surfaces bâties que comprend l'immobilier de l'État. C'est faux. Sa vocation reste prioritairement orientée vers l'immobilier de bureau. Et encore, sur la vingtaine de millions de mètres carrés dits de bureaux, certains sont en fait des biens à usage mixte, comme sur un campus universitaire où un même bâtiment combine bureaux, salles de cours et amphithéâtres, simplement ils ont été classés en "bureaux" car il s'agit de l'usage majoritaire.  Ces immeubles à usage mixte ne vont pas intégrer le périmètre de la foncière, en tout cas pas dans un premier temps. Aussi certains opérateurs, propriétaires de leurs propres biens de bureaux, ne les transféreront pas à la foncière. C'est le cas par exemple d'opérateurs comme les Agences de l'eau ou encore l'ONF. L'assiette prise en charge par la foncière est donc bien plus réduite que ne le suggère le discours ambiant.

Pour tout le reste du parc, qui comprend des biens à usage très diversifié — enseignement, recherche, sécurité, armées, logements, centres de vacances, foncier non bâti — la gestion reste inchangée : chaque ministère et opérateur conserve la responsabilité de son patrimoine, avec les effectifs et budgets associés. Les structures importantes de maîtrise d'ouvrage créées par les ministères — le Service d'infrastructure des armées pour la Défense, l'EPAURIF en Île-de-France pour l'enseignement supérieur, l'OPPIC pour la Culture, l'APIJ pour la Justice — continueront d'exister sans être remises en question. Les grands opérateurs publics garderont aussi leurs propres directions immobilières.

Pour conclure, il faut évoquer un risque majeur qui est apparu lors des derniers échanges parlementaires : celui que la foncière fonctionne comme un simple syndic. Si l'on simplifie dans les grandes lignes, elle percevrait les loyers et définirait le plan pluriannuel de travaux. Mais elle n'aurait pas la main sur la stratégie immobilière ni sur la meilleure manière de valoriser le parc (en dehors des biens vacants) puisque les décisions stratégiques resteraient in fine du ressort des ministères et opérateurs occupants, notamment les décisions relatives à la stratégie d'implantation des services et donc les choix de localisation, et les décisions de conserver ou libérer des biens.