Comprendre l'organisation de la fonction immobilière de l'État

Selon le rapport d’activité 2023 de la DIE (Direction de l’Immobilier de l’État), entre 12 000 et 13 000 agents travailleraient dans ce secteur. Le dernier rapport de la Cour des comptes mentionne, lui, 13 500 agents. Cependant, il n’existe à ce jour ni recensement exhaustif des effectifs dédiés à cette fonction ni bilan de la masse salariale associée.

Ce qui est certain, c’est que lorsqu’on débute en tant qu’agent public dans le domaine de l’immobilier de l’État, on est rapidement frappé par la complexité de l’organisation en place.

Cette complexité est encore plus difficile à appréhender pour ceux qui œuvrent à l’extérieur de l’État, que ce soit dans le secteur privé ou dans d’autres pans du secteur public (collectivités, hôpitaux, etc.).

On entend parler de la DIE, de l’AGILE (Agence de Gestion de l’Immobilier de l’État), du SID (Service d’Infrastructure de la Défense), de l’APIJ (Agence Publique pour l’Immobilier de la Justice), ou encore de l'EPAURIF (Établissement Public d’Aménagement Universitaire de la Région Ile-de-France). Plus récemment on entend parler du projet de foncière.

Cependant, ces structures ne représentent qu’une partie d’un écosystème bien plus vaste.

En effet, plus de 1 000 entités différentes interviennent sur l’immobilier de l’État.

En attendant la réalisation par l’État d’un état des lieux exhaustif, cet article vise à fournir à chacun un premier aperçu de l’organisation de la fonction immobilière de l’État et de l’étendue des acteurs mobilisés, sans porter de jugement sur sa pertinence.

Depuis une quinzaine d’années, des rapports d’inspection et d’audits internes aboutissent à des conclusions similaires et à des recommandations qui restent valables aujourd’hui. Je ne peux que vous en recommander la lecture pour mieux comprendre les points forts et limites de cette organisation, qui gagnerait à être simplifiée. Le projet de foncière constitue un premier pas, mais il ne résoudra pas tout.

La fonction immobilière de l’État se structure autour de trois grands réseaux d’acteurs :

Pour simplifier, chacun de ces trois réseaux représente environ un tiers du parc immobilier de l’État en part de surfaces.

Les services immobiliers des administrations centrales des ministères réalisent trois missions principales :

Deux ministères, les Armées et la Justice, disposent d’un fonctionnement propre, distinct de celui précédemment présenté.

Ces deux ministères gèrent bien plus que les seuls biens occupés par leurs administrations centrales. Ils administrent tous les biens occupés par leurs services sur l’ensemble du territoire. Pour le ministère des Armées, cela inclut notamment les bases de défense. Pour le ministère de la Justice, cela couvre les cours d’appel, les palais de justice, les prisons, et d’autres infrastructures, le tout en autonomie par rapport aux préfets de région et de département.

Ci-dessous, vous trouverez une liste détaillée des structures recensées par ministère, accompagnée de liens vers leurs sites internet pour une présentation complète de leurs missions. Nous nous excusons par avance si les dénominations des ministères ne sont pas parfaitement à jour. Les changements fréquents de nomenclature font partie du quotidien des agents publics, même si les grands blocs thématiques restent généralement stables.

Au total, plus de 30 structures ont été recensées, présentant des dimensions très variées. On trouve d’un côté des mastodontes comme le SID, qui gère quasiment tout l’immobilier des armées, et de l’autre des entités plus modestes, comme un simple bureau immobilier rattaché à la direction générale des douanes. La plupart de ces structures sont rattachées aux secrétariats généraux des ministères. Cependant, il existe des exceptions, notamment des structures spécialisées en maîtrise d’ouvrage qui ont été érigées en agences, ou des directions générales qui conservent un rôle fort en interne et assurent directement la gestion des biens de leur périmètre.

Les organisations varient également selon les ministères. Certains optent pour un modèle centralisé, tandis que d’autres privilégient une approche décentralisée, avec des directions qui conservent des positions fortes. Le ministère de la Justice est un exemple marquant de cette dernière organisation. Par ailleurs, on observe des dynamiques différentes en fonction des ministères : certains ont créé de véritables directions en charge de l’immobilier, tandis que d’autres ont déclassé leurs directions immobilières au rang de simples services ou missions.

Certains ministères disposent également, en complément de leurs services centraux, d’antennes immobilières, souvent interrégionales. Parmi elles, on trouve les antennes immobilières des Finances, les SGAMI ou encore les départements immobiliers au sein des délégations interrégionales du ministère de la Justice. Ces antennes interviennent sur des biens de l’administration centrale implantés dans les territoires, qui restent hors du périmètre de gestion des préfets et sous la responsabilité des administrations centrales.

Le SGAMI intervient également sur des bâtiments relevant du périmètre préfectoral, comme les commissariats. Les antennes immobilières des Finances, quant à elles, ont fait l’objet dès 2010 d’une réflexion dans le cadre de l’interministérialisation de l’immobilier de l’État. Désormais, elles participent de plus en plus à des projets interministériels, comme des projets de cités administratives.

Les préfets de région sont responsables de l’immobilier de l’État à l’échelon régional. Ils définissent la stratégie immobilière de l’État sur leur périmètre de responsabilité, qui correspond au patrimoine immobilier occupé par les services déconcentrés de l’État (hors ministère de la justice comme vu plus haut. Cela inclut les biens occupés par les entités suivantes :

Au sein de ce périmètre, un sous-périmètre bien connu des services de l’État porte le nom de périmètre ATE (Administration territoriale de l’État). Ce périmètre inclut :

Pour piloter cet immobilier déconcentré, les préfets de région s’appuient, au niveau régional, sur :

Au niveau local, les préfets de région s’appuient sur les préfets de département, qui sont les véritables responsables de l’immobilier de l’État au niveau départemental. Étant au plus près du terrain, ces préfets mènent le dialogue quotidien avec les directions déconcentrées de l’État.

Ces préfets de département s’appuient sur leurs SGC (Secrétariats Généraux Communs), récemment créés. Les SGC ont pour mission principale de gérer les fonctions supports (dont la gestion immobilière) des services du périmètre ATE, décrit plus haut.

Cependant, au regard des responsabilités du préfet, il est également demandé aux SGC d’avoir une vocation interministérielle. Cela implique d’instaurer un dialogue avec l’ensemble des services déconcentrés mentionnés plus haut (DDFIP, DSDEN, DDPN...) ainsi qu’avec les opérateurs locaux tels que l’ONAC (Office National des Anciens Combattants), l’ARS (Agence Régionale de Santé), France Travail, l’OFB (Office Français de la Biodiversité), etc., car des synergies peuvent être mises en place.

Les SGC disposent ainsi de contacts ou référents immobiliers dans les différentes entités. Certaines de ces entités bénéficient également de l’appui de structures de maîtrise d’ouvrage ministérielles, comme le SGAMI (Secrétariat Général pour l’Administration du Ministère de l’Intérieur) ou encore l’antenne immobilière des Finances, que nous vous décrivions plus haut. Par ailleurs, les services déconcentrés de l’Éducation nationale peuvent être soutenus par les services des rectorats, où l’on trouve les IRE (Ingénieurs Régionaux de l’Équipement).

À noter enfin, spécifiquement en Île-de-France parmi les services déconcentrés de l'Etat, la présence de la préfecture de police de Paris, avec sa direction de l’immobilier et de l’environnement (encore une DIE), une direction composée d’environ 750 agents : Page de présentation de la direction de l'immobilier et de l'environnement

Les opérateurs de l’État sont des organismes distincts de l’État, dotés d’un statut juridique public ou privé, et à qui est confiée une mission de service public. Placés sous le contrôle direct de l’État, ils sont majoritairement financés par lui et contribuent à la performance des programmes auxquels ils participent.

Pour consulter la liste exacte des opérateurs, renouvelée chaque année dans le cadre du projet de loi de finances, voici un lien utile : Les opérateurs de l'Etat

Parmi ces opérateurs de l’État, on retrouve des établissements avec des patrimoines immobiliers conséquents, tels que les universités et autres établissements d'enseignement supérieur, France Travail, Météo France, le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ou encore l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM).

Et on retrouve également des opérateurs avec des patrimoines de taille plus modeste, les plus petits se limitant à un site.

Les opérateurs de l’État gèrent de manière indépendante leur immobilier. Chacun définit ainsi sa propre stratégie immobilière et conduit ses projets immobiliers. Bien entendu, leurs stratégies immobilières et leurs projets sont évalués par leur ministère de tutelle et par la DIE. Cependant, la décision finale leur revient, et ils s’appuient pour la plupart, en plus des subventions de l’État, sur leurs budgets propres pour financer leurs projets.

L’organisation de la fonction immobilière au sein de ces entités diffère fortement selon l’intérêt accordé en interne à la question immobilière.

Parmi les opérateurs, les universités et autres établissements d’enseignement supérieur occupent une place centrale, car ils gèrent la plus grande part du patrimoine immobilier des opérateurs de l’État. Ces établissements disposent d’une fonction immobilière bien identifiée, avec, dans la quasi-totalité des cas, une direction dédiée. Cette direction est souvent appuyée par un vice-président (VP) en charge des questions immobilières et par un(e) DGSA (Directeur Général des Services Adjoints) qui assume également ces responsabilités.

Les universités forment un réseau structuré, soutenu par des organisations telles que l’AMUE (Agence de Mutualisation des Universités et Établissements), la CPU (Conférence des Présidents d’Université), l’ARTIES (Association des Responsables Techniques Immobiliers de l’Enseignement Supérieur) ou encore la Caisse des Dépôts. L’immobilier universitaire est un sujet suivi de près, comme en témoignent plusieurs rapports récents :

Créée en 2016 à partir de l’ancien service France Domaine, lui-même créé en 2006, la DIE est une direction de la DGFIP (Direction Générale des Finances Publiques) du ministère des Finances. Elle comptait 123 agents en 2023. Voici le lien vers son rapport d’activité 2023 : Rapport d’activité 2023 de la DIE

La DIE ne gère pas directement les biens immobiliers. Elle n’élabore pas de stratégies immobilières et ne conduit pas de projets immobiliers. Son rôle consiste à définir la politique immobilière de l’État, à fixer un cap et à jouer un rôle d’animation de réseau. Elle soutient les ministères, préfets et opérateurs dans la gestion du patrimoine immobilier en leur fournissant des outils, des méthodes et un appui sur les gros dossiers, en cas de besoin.

La DIE évalue également les stratégies immobilières élaborées par chaque acteur, ainsi que les projets immobiliers, afin de s’assurer qu’ils sont conformes à la politique immobilière de l’État.

Cependant, les ministères et opérateurs conservent leurs budgets propres, qui représentent une large majorité du budget alloué par l’État à la gestion de son immobilier. Ce fonctionnement leur permet de rester décisionnaires sur leurs investissements immobiliers. En effet, bien que la DIE représente l’État propriétaire, elle n’a pas la main sur la totalité des budgets d’investissement, qui sont alloués chaque année pour financer des travaux concernant les biens relevant de l’État propriétaire. Ainsi, les ministères les plus importants, comme les Armées, l’Intérieur ou la Justice, ainsi que la plupart des opérateurs de l'Etat, conservent des budgets propres, leur permettant de maintenir une autonomie décisionnelle sur leurs investissements immobiliers.

Depuis 2021, la DIE exerce également la tutelle de l’Agence de Gestion de l’Immobilier de l’État (AGILE), une société anonyme dont le capital est entièrement détenu par l’État. L’AGILE compte aujourd’hui entre 80 et 100 effectifs.

Ses activités, essentiellement techniques, incluent l’exploitation et la maintenance des sites multioccupants, l’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) et la maîtrise d’ouvrage déléguée (MOD) pour des opérations de construction ou de rénovation, la réalisation d'audits énergétiques et de plans de sobriété, le déploiement d’installations photovoltaïques. Pour une présentation détaillée de ses missions et activités, voici un lien utile : Présentation d'AGILE

Un mot également sur le projet de foncière évoqué depuis plusieurs mois et présenté lors du dernier SIMI : Replay du SIMI.

Pour commencer, rappelons que ce projet concerne exclusivement l’immobilier de bureau, qui représente environ 1/4 de la surface du patrimoine immobilier de l’État. Les organisations mises en place pour gérer le reste du patrimoine, et notamment les grosses structures évoquées précédemment, telles que le SID, le SNIA, l’EPAURIF, l’OPPIC ou encore l’APIJ, ne sont pas impactées par ce projet.

En revanche, sur les bureaux, ce projet de foncière aura un impact sur l’organisation de la fonction immobilière de l’État, telle qu’elle a été décrite précédemment. Cet impact concernera particulièrement le niveau central, c’est-à-dire les administrations centrales, qui s’étaient dotées de services immobiliers dédiés pour assurer la maîtrise d’ouvrage sur l’immobilier de bureau.

Enfin, notre panorama serait incomplet si nous ne citions pas le Conseil de l'Immobilier de l'Etat (CIE), créé en 2006 et placé auprès du ministre délégué chargé du budget et des comptes publics, ministre du domaine : Site du CIE

Le CIE supervise et évalue, pour le ministre, l'état d'avancement de la démarche de modernisation ainsi que les évolutions du parc immobilier de l'État. À ce titre, il adresse au ministre en charge du domaine des recommandations stratégiques et des avis visant à optimiser la politique immobilière de l’État. Dans le cadre de ses attributions, il est également habilité à auditionner tout représentant des services de l’État et de ses opérateurs.